Ví dụ như việc áp đặt thủ tục trình dự án luật cùng với dự thảo các văn bản hướng dẫn thi hành; việc tăng cường bộ máy phục vụ công tác soạn thảo các văn bản dưới luật; việc củng cố vụ pháp chế của các bộ... Tuy nhiên, các giải pháp nêu trên có vẻ như đã không giải quyết được vấn đề. Cụ thể là một số đạo luật có hiệu lực vào ngày hôm nay, 1.7.2009 này (Luật Giao thông đường bộ (sửa đổi); Luật Bảo hiểm y tế; Luật Đa dạng sinh học; Luật Công nghệ cao; Luật Quốc tịch Việt Nam; Luật Thi hành án dân sự…), có thể vẫn chưa thi hành được, vì chưa kịp có các văn bản hướng dẫn dưới luật.

Đâu là nguyên nhân của tình trạng nan giải này? Dưới đây xin được mạo muội nêu ra một vài nguyên nhân cơ bản:

Nguyên nhân trước tiên gắn liền với quan niệm của chúng ta về pháp luật. Chúng ta nặng về việc sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi thay vì để xác lập khuôn khổ của các quyền. Mà như vậy thì, chắc chắn phải hướng dẫn thi hành rất nhiều. Trong lúc đó, nhiều nước lại thiên về việc sử dụng pháp luật để xác lập khuôn khổ của các quyền thay vì để điều chỉnh hành vi. Người ta gọi một hệ thống pháp luật như vậy là hệ thống pháp luật dựa trên các quyền (right-based legal system). Nếu pháp luật đề ra khuôn khổ cho các quyền thì các đối tượng bị điều chỉnh mặc nhiên được hành xử trong khuôn khổ đó. Việc hướng dẫn thi hành là không cần thiết. Ai vi phạm các quyền thì sẽ phải đối mặt với tòa án.

Nguyên nhân thứ hai là vấn đề "luật khung". Nhiều ý kiến cho rằng do các đạo luật của ta chủ yếu là luật khung nên bắt buộc phải có nhiều văn bản hướng dẫn mới cụ thể hóa được. Thực ra, mọi chuyện không hoàn toàn như vậy. Các đạo luật thường được chia thành hai loại: luật khung và luật chi tiết. Luật khung quy định những khuôn khổ rất rộng cho các hành vi. Luật chi tiết áp đặt một hành lang rất nhỏ hẹp cho các hành vi. Không thể nói loại luật nào tốt hơn loại nào. Chúng ta bao giờ cũng phải kết hợp hài hòa giữa hai loại luật này và ban hành từng loại phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước. Vấn đề không phải ở luật khung mà ở sự tuyên bố chung chung về các nguyên tắc. Ví dụ, các quy định kiểu như "phải phù hợp với thuần phong, mỹ tục", "phải hài hòa lợi ích của cá nhân và cộng đồng"... là không rõ về chính sách và cũng không rõ về hành vi bị điều chỉnh, vì vậy hướng dẫn thi hành là rất khó. Ngoài ra, đằng sau các nguyên tắc chung chung có thể là chính sách nhạy cảm mà Quốc hội chưa nhất trí được. Mà như vậy thì Chính phủ sẽ rất khó hướng dẫn thi hành.

Nguyên nhân thứ ba là các vấn đề kỹ thuật của lập pháp. Một đạo luật có phần chính sách lập pháp và phần kỹ thuật lập pháp. Phần chính sách có thể được quyết định theo ý chí của các vị đại biểu Quốc hội, nhưng phần kỹ thuật thường tồn tại khách quan và phải được thiết kế với kiến thức và sự hiểu biết của các chuyên gia. Nếu sự sửa đổi liên quan đến chính sách không phải bao giờ cũng chấp nhận được về mặt chính trị, thì sự sửa đổi liên quan đến kỹ thuật không phải bao giờ cũng chấp nhận được về mặt chuyên môn. Những sửa đổi trong các dự luật về mặt kỹ thuật trong nhiều trường hợp có thể đẩy Chính phủ vào tình cảnh khó khăn khi triển khai thi hành.

Nguyên nhân thứ tư là sự ôm đồm của không ít các đạo luật. Nhiều đạo luật của chúng ta được thiết kế để xử lý quá nhiều vấn đề (mà các chuyên gia gọi là các đạo luật nhồi nhét). Qua mỗi lần trình xin ý kiến, những vấn đề mới lại được bổ sung. Kết quả, chúng ta thường có được các đạo luật điều chỉnh quá nhiều vấn đề. Mà như vậy thì hướng dẫn thực hiện sẽ mất rất nhiều thời gian công sức.

Để khắc phục hiện tượng nợ đọng các văn bản dưới luật, Chính phủ cần chỉ đạo sát sao hơn công việc này. Tuy nhiên, những nguyên nhân nói trên cũng cần được khắc phục.

TS Nguyễn Sĩ Dũng